Perspektiv på universitetens ledningsfrågor – ett svenskt exempel

Universitetsväsendet är åldrigt av sin långa historia samtidigt som det är centralt för det moderna samhället, vars utveckling det både påverkar och påverkas av. Under senare decennier har det präglats av den krets av idéer om reformering av offentliga verksamheter som samlats under benämningen New Public Management, med målstyrning, resultatvärdering och resursomfördelning som typiska inslag. För de europeiska högskolesystemen har reformsträvandena inneburit att lärarnas/forskarnas professionella självbestämmande minskat, till exempel genom att kollegiala organ som tidigare var beslutsfattande blivit rådgivande, samtidigt som ledningens och chefernas makt över det enskilda lärosätet ökat. Den statliga regleringen av organisation och processer har minskat i betydelse, samtidigt som konkurrens blivit en allt viktigare princip för organisering, säg av system för resursfördelning mellan och inom lärosäten.

I Sverige inleddes en rörelse i denna riktning i och med 1993 års högskolereform. Det betänkande som var en utgångspunkt för reformen rymde en slutsats i förutsägelsens form: ”Ledningsfrågorna kommer att få ökande betydelse i den decentraliserade högskolan.” Spådomen har besannats. Frågorna har blivit föremål för ständigt nya utredningar och reformsträvanden. Under dessa processer har begreppet kollegialitet gjort en kometkarriär, som med någon fördröjning följdes av en liknande bana för begreppet linjestyrning. Mellan dessa poler har debatten fortsatt.

Man kan ha olika perspektiv på de ledningsfrågor som tillmätts sådan betydelse för den decentraliserade högskolan. Som universitetslärare finner jag det fruktbart att dra en parallell till sätt att se på undervisningen. I den verksamheten kan man utgå från ett studerandeperspektiv, och se det som att vi som lärare är till för studenterna, inte tvärtom. Vad gäller sätt att se på ledningsfrågor kan man utgå från ett ledningsperspektiv, och se det som att verksamheten är till för att realisera ledningens strategiska visioner och prioriteringar. Men man kan också utgå från ett verksamhetsperspektiv på frågorna, och se det som att ledningen är till för verksamheterna.

 

Ett konkret exempel på hur perspektivet präglar betraktelsen, vad man ser i termer av pockande problem och relevanta lösningar, är den svenska Ledningsutredningen. Dess betänkande, Utvecklad ledning av universitet och högskolor, redovisar en genomlysning av ledningsfrågorna på nationell nivå. Uppgiften har knappast varit enkel. Direktivens formuleringar har nog inte gjort den enklare – hur ska man till exempel förstå en utsaga som att ”ansvaret utövas i en tydlig ledningskedja”? Allmänt kan sägas att globalisering, konkurrens och utmaningar är ord som återkommer i direktivens problemformulering, liksom att ord som ledarskap och styrning, strategisk och prioritering tycks peka ut vägen framåt. I ett avsnitt om kollegialitet specificeras olika uppgifter. En är att analysera det kollegiala beslutsfattandet, en annan att bedöma ”det kollegiala ansvarets beslutskompetens och räckvidd”.

Resultatet av utredningarna är en rik kartläggning av olika ramvillkor och av lärosätenas sätt att hantera de ledningsfrågor som decentraliserats till dem. Utifrån denna inventering presenteras olika förslag, vilka som regel inte vänder sig till regeringen utan till lärosätena i form av råd och rekommendationer. Lärosätet är i själva verket utredningens centrala kategori och adressat, i linje med en positiv bedömning av utvecklingen mot ett decentraliserat och målstyrt högskolesystem. Med lärosäte avses själva organisationen, inte den verksamhet som bedrivs. Utredningen finner det naturligt att lärosäten organiseras och leds på olika vis eftersom olika reformer gett dem frihet att anpassa sig efter egna förutsättningar och behov. Men dessa ”naturliga” olikheter stannar vid lärosätet. På dess nivå får ledningen laborera med uniforma lösningar, trots att förutsättningar och behov vid olika fakulteter kan vara helt olikartade. Men lärosäte avser inte bara den formella organisationen. När substantivet knyts till olika verb, som att lärosätet prioriterar eller beslutar, är det ledningen som avses. Lärosätet är, i utredningens språkbruk, organisationen och dess ledning.

Det är lite som att säga att byggnaderna är universitetet, snarare än de verksamheter de härbärgerar. Man kan tycka att den upptagenhet av yttre former som ett sådant synsätt innebär gör att betraktaren lätt missar poängen, att målet med olika medel framstår som något sekundärt. Men fokuseringen på den organisatoriska enheten ligger i linje med den utveckling mot en New Public Management som utredningen ser positivt på. I ett sådant perspektiv framstår organisationens fortlevnad och konkurrenskraft som primära mål.

Med detta fokus blir frågorna om fördelningen av makt och ansvar inom lärosätet centrala. Utredningen stöder utvecklingen mot en förstärkt linjeorganisation. Samtidigt sägs kollegialitet vara en oumbärlig del av lärosätenas ledning, i princip, men utifrån sin undersökning av kollegialt beslutsfattande drar utredningen slutsatsen att det i praktiken bör avvecklas. Ett argument för detta är att diskussionen i kollegiala organ kan påverkas av intressen. Ett annat är att legitimiteten för beslut av sådana organ påverkas av diskrepanser mellan formellt och informellt mandat. Till exempel har en prefekt respektive dekan genom sin tillgång till beredningsresurser ett övertag över institutions- respektive fakultetsstyrelse, eller -nämnd, vilket undergräver självständigheten i dessa organs beslutsfattande. Det är i praktiken ledarna som bestämmer, inte kollegierna. Men det kanske viktigaste argumentet mot kollegialt beslutsfattande är att dess kollektiva karaktär försvårar ansvarsutkrävande. Beslut bör därför fattas av ledarna i linjeorganisationen.

Ett speciellt fall av beslut är de som gäller utseende av ledare, beslut som även de bör ligga i överordnad ledares hand. Val bör definitivt inte äga rum – en vald ledare kan känna sig bunden av sina väljare. På sin höjd kan man tänka sig rådgivande val, men det är bättre att kollegiet ges inflytande genom ett hörande. Måhända för att understryka slutsatsen talar utredningen i termer av ”rådgivande hörande”. Ett ännu mer speciellt och lite avvikande fall är utseendet av ledaren på den högsta ledningsnivån, lärosätets rektor. Detta föreslås ske under sekretess och först när styrelsen fattat beslut om en kandidat ska hen träda fram i ett hörande. Utredningen väcker själv frågan om det då finns någon poäng med hörandet, men gör bedömningen att det kan bidra till att stärka kandidatens legitimitet.

Ansamlingen av makt hos linjeorganisationens ledare aktualiserar frågan om ansvarsutkrävande. Även om utredningens intryck av de intervjuer den genomfört är att ledarna gör goda insatser så menar den att överordnad instans bör höra kollegiet/medarbetarna inför ett omförordnande av prefekt respektive dekan. Det understryks dock att det är fråga om ett hörande, inget val eller beslut, och att avgörandet alltid ligger i överordnad ledares hand. Den asymmetriska behandlingen av de olika nivåerna i linjeorganisationen återkommer: för rektor är ansvarsutkrävande i liknande former inte något som diskuteras.

I själva verket är det så att asymmetrierna i probleminventeringen konsekvent leder till inkonse-kvenser. Kollektiva beslut framstår inte som principiellt betänkliga om det är styrelsen som fattar dem. Det problematiska med prefektens och dekanens övertag över institutions- respektive fakultetsstyrelse har ingen motsvarighet på den högsta ledningsnivån, trots att rektors övertag över sin styrelse relativt sett torde vara större. Mot hela lärosätets beredningsresurser står en styrelse vars majoritet kan ha svårt att bilda sig självständiga uppfattningar i många frågor, närmast till följd av bristande kunskaper om akademiska verksamheter och om själva lärosätet, samtidigt som styrelsen bara träffas två–tre gånger per termin och då har mängder av beslut att fatta. Man kan tycka att den bild som ges av sakernas tillstånd i den allra högsta ledningen är lite mörk, något vi ska återkomma till, men utredningen tycks inte se sin bild som en problembild.

 

I betänkandet deklareras inledningsvis att ledning inte är ett självändamål och att kvalitet är det primära, men som läsare får man intrycket att siktet varit inställt på den optimala ledningen och organisationen i sig snarare än bättre fungerande kärnverksamheter. Framställningen genomsyras av ett ledningsperspektiv på ledningsfrågorna, blicken skådar från ovan och centrum. Verksamheterna framstår mest som en grå problemmassa av ”berörda”. Dessa kan invända mot de optimala eller rent av nödvändiga men svåra beslut som ledarna ska fatta. Men de berördas bedömningar av vilka beslut som är optimala är föga relevanta eftersom de är uttryck för särintressen och en förändringsobenägenhet utan sinne för prioriteringar och strategiska val. Kanske uppskattar de i sin konservatism inte heller den permanenta omorganisationen.

Ledningsperspektivet kan preciseras. I praktiken handlar det om vad som kommit att kallas linjestyrning. I denna modell får ämbetsverkets byråkratiska principer i kombination med företagets managementidéer strukturera organisationen, vars målsättning tycks vara ordning och reda jämte stärkt konkurrenskraft. I mycket handlar det om ett rektorsperspektiv.

 

Utredningens perspektiv leder till blinda fläckar i framställningen, vilka blir iögonfallande ur andra synvinklar. Till exempel görs inga reflektioner över utgångspunkterna för de möten och intervjuer med runt 300 personer som är centrala i undersökningen och som ofta ligger till grund för bedömningarna av de uppgifter som inhämtats från olika dokument. Nästan hundra procent av rektorerna för landets lärosäten har intervjuats, liksom flertalet styrelseordförande och många andra personer i ledande befattningar. Dessutom har man haft gruppmöten med 36 lärare/forskare, ungefär en promille av dem som finns i landet, och sju studenter. Med tanke på att utredaren varit rektor för Stockholms universitet och är styrelseordförande vid Stockholms konstnärliga högskola kan man tycka att undersökningens upplägg rymmer risker för rundgång, som att samtalen ledare emellan bekräftar rimligheten i det egna perspektivets erfarenheter. De metodologiska oklarheterna kring kartläggningen påverkar tilltron till dess resultat.

Utredningen utvecklar något av en klockartro på ledaren, vilket torde bidra till att den tycks oförmögen att se möjliga problem med en förstärkt linjestyrning. Ledaren verkar inte kunna ha eller motiveras av egna intressen, till skillnad från medarbetarna. Kollegialiteten nagelfars grundligt, alla faktiska och tänkbara problem diskuteras – till skillnad från det alternativ som förordas. Själv skulle jag kunna rapportera om hur prefektstyre faktiskt kan föröda en institution, hur personliga band till överordnad ledare kan omöjliggöra varje form av ansvarsutkrävande ända tills det är besvärande uppenbart att verksamheten har imploderat eftersom medarbetare flytt. Vidare skulle jag kunna utveckla en mängd tänkbara problem med principen med enrådiga linjeledare, men sådana perspektiv hamnar utanför utredningens synfält. Utifrån det kritiska konstaterandet att andra i debatten ofta inte preciserar ”kollegialitet” kan man tycka att utredningen själv borde ha tydliggjort innebörden av ”linjestyrning”. Men denna kombination av byråkrati och management framstår närmast som en självklarhet, vilken alltså till skillnad från alternativet inte tycks behöva någon precisering. Även om uppgiften var att analysera kollegialt beslutsfattande så försvårar denna asymmetri den avvägning mellan ledningsmodellerna som utredningen säger sig förorda.

Utredningen tycks inte heller se det märkliga i den upprepade deklarationen att dess förslag inte skulle stärka endera ”ledningsmodellen” på den andras bekostnad. Om förslagen ska stärka båda modellerna, och i så måtto vara neutrala, framstår det som en rätt ojämn omfördelning att föra över alla beslut till den ena, samtidigt som den andra i stället för beslutsfattande får ”inflytande” jämte ett ansvar för kvaliteten i den verksamhet vars inriktning och förutsättningar man inte längre råder över.

Bristen på dynamiska perspektiv, på föreställningar om att återkopplingar skapar en dynamik i systemet, framstår som en annan blind fläck. Det är som om de institutionella formerna kan ändras utan att innehållet och människors agerande påverkas, som om verksamheterna bara kommer att fortsätta som tidigare, fast lite bättre ledda. Utredningen tycks inte se möjligheten att det New Public Management-inspirerande ramverk man förordar kan leda till en stegring av de återrapporteringskrav man säger sig vilja minska, att dynamiska effekter kan ge upphov till vad som kallats perversa bieffekter. Erfarenheten visar att detta ramverk tenderar att leda till fler revisioner, till att ledningen finner det angeläget att ständigt utvärdera produktiviteten hos de professionella. Bristen på tillit till deras bedömningar kommer lätt tillbaka i form av en misstro mot ledningen, varpå polariseringens motpartslogik kan fånga aktörerna i en självförstärkande spiral av ömsesidig misstro. Det är illavarslande om kärleken till arbetet eroderar, om ett cyniskt förhållningssätt till organisationen och dess ledning gror och får näring hos de anställda, vilkas engagemang och kreativitet är institutionens huvudtillgång.

 

Jag finner många av Ledningsutredningens förslag och rekommendationer olyckliga. En grund för denna bedömning är att de förenas och genomsyras av ett så ensidigt ledningsperspektiv på universitetens ledningsfrågor, vilket jag tror är olyckligt för verksamheten och framtiden. I förlängningen handlar detta om det relativa mått av frihet och självbestämmande som varit ett väsentligt inslag i den speciella dynamik som präglat institutioner för vetenskaplig forskning och undervisning under mer än hundra år och som över tid tjänat det moderna samfundet väl. När universitet allt mer organiseras som företag kommer de allt mer att agera som sådana och allt mindre att fungera som just universitet, med de speciella bidrag dessa stått för. Motiven för att de skulle ha en speciell frihet som inte tillkommer andra myndigheter blir då oklara, kanske bortfaller de.

Jag finner också det fortsatta arbetet med förslagen aningen illavarslande eftersom det föreligger en uppenbar risk för rundgång. Ledningarnas perspektiv och önskemål har genom Ledningsutredningen fått komma till tals på ett auktoritativt sätt. När dess betänkande kommer i retur till lärosätena ska deras ledningar yttra sig över förslag och ta till sig rekommendationer vilkas utformning man själv bidragit till. Ledningsperspektivet kan lätt bli självbekräftande.

Bilden ljusnar inte om vi återvänder till den lite mörka bild utredningen ger av styrelserna. Det sägs att de externa ledamöter som utgör majoriteten inte sällan har bristfälliga kunskaper om offentlig sektor i allmänhet och om akademisk verksamhet i synnerhet, att de ofta primärt tar på sig ett ansvar för att representera och bevaka ett eller annat intresse. När ledamöterna i första hand inte representerar kunskaper utan intressen blir överläggningarna inte kunskaps- utan intressedrivna, besluten baseras inte på bästa tillgängliga kunskap utan blir resultatet av en förhandling mellan intressen. Just möjligheten att det kritiska och kunskapsbaserade samtalet inför beslut får vika för en intressebaserad argumentation ser utredningen som ett problem och ett centralt argument mot att kollegiala organ ska fatta beslut. Men på den högsta ledningens nivå är detta problem alltså inte ett problem.

I en tid som sägs vara kunskapssamhällets kan det tyckas märkligt att dess kanske mest kunskapsintensiva institutioner ska ledas på detta sätt mot framtiden. Ledningsutredningen beskriver ett sakernas tillstånd som jag tycker att en ledningsutredning borde ha tagit sig an.

HENRIK BJÖRCK