Mandarinens frestelse

Min gamle vän och tidigare kollega Jaakko Iloniemi har under senare år ofta uppträtt i offentligheten som kommentator i frågor rörande internationell politik. I boken Maantieteelle emme mahda mitään (2015) framlade han ett antal väl övervägda synpunkter på Finlands utrikespolitik och läge i den internationella politiken. En annan flitig läsare och skribent, Erkki Tuomioja, har kommenterat Iloniemis bok (Kirjavinkit 24.10. 2015)^[1] med många berömmande ord, men han avslutar sina kommentarer med följande (här fritt översatta) ord: ”Det är ingen idé att vare sig ringakta eller avundas kunnande och skicklighet, särskilt när de har bringats i landets tjänst. Det lönar sig också att lyssna och utnyttja dem, men samtidigt ändå hålla i minnet, att makt och ansvar i en demokrati inte tillkommer mandariner som räknar sig till eliten och trivs i internationella herrklubbar”.

”Eliten” som sociologiskt begrepp är nuförtiden väl bekant och allmänt vedertaget i media. Till eliten på utrikespolitikens område hör politiker, tjänstemän, journalister, forskare och många andra, självfallet både Iloniemi och Tuomioja själv. Mandarinerna var ämbetsmän i det kejserliga Kina, men ordet användes i nutidens vardagsspråk med syfte på tjänstemän av alla slag. Vad är det då som Tuomioja önskar understryka med sin ovan citerade slutkläm?

Det är regering och ministrar som bär ansvar i en parlamentarisk demokrati. Ministern ansvarar för hela sitt ämbetsområde och kan bli tvungen att avgå på grund av dumheter som begåtts av någon tjänsteman i en angelägenhet, som ministern personligen aldrig ens har befattat sig med. Inom ministeriet är ministern ensam beslutsfattare, medan det är tjänstemännens sak att verkställa redan fattade beslut och att bereda nya beslut. Det hör också till tjänstemännens uppgifter att ta initiativ till nya beslut, vilka således skall föreläggas de politiska beslutsfattarna för godkännande

I verkligheten är relationen mellan politiker och tjänstemän betydligt mera mångskiftande, och skiljelinjen mellan deras respektive roller ofta svår att urskilja. De högsta tjänstemännen i den centrala statsadministrationen arbetar i nära kontakt med ministern, och de representerar självfallet ett element av kontinuitet vid regeringsskiften. Detta antyder justitieministeriets mångårige kanslichef Kai Korte i titeln på sina memoarer, som i översättning lyder ”ministrarna kom och gick”. I boktiteln ingår säkert också ett element av yrkesstolthet. Den som under många år tjänar staten som den högste ämbetsmannen i ett ministerium är förvisso medveten om sin betydelse.

Ämbetstitlarna hos dem som i Frankrike kallas grands commis de l’état, det vill säga hos dem som är högt placerade i hierarkin, varierar mycket i olika länder och i olika sammmanhang. Kontinuiteten betonas i Storbritannien med titeln ”Permanent Under-Secretary of State”. Hos oss är kanslicheferna i vissa ministerier statssekreterare, och motsvarande ämbetsman i Sveriges UD tituleras kabinettssekreterare. Under senare år har det också börjat dyka upp sk. politiska statssekreterare, vilka nästan kan betraktas som biträdande ministrar. Avdelningscheferna i många länder kallas generaldirektörer. I Förenta staterna medför presidentskifte en hel del omställningar i administrationen, och där är det i hög grad fråga om politiska utnämningar, där lojaliteten gentemot ett visst parti är av betydelse. Permanent anställda tjänstemän når sällan de högsta posterna i Washington.

För att ytterligare grumla bilden av en skarp skiljelinje mellan politiker och tjänstemän kan man dessutom erinra om att vissa tjänstemän också i vårt land har kommit in i ämbetsmannakarriären tack vare partipolitiska meriter. I fattiga utvecklingsländer och i diktaturstater är det ännu i dag ganska vanligt att erfarna tjänstemän befordras till ministerposter. Under ungefär en fjärdedel av självständighetstiden i Finland har utrikesministerns post anförtrotts en tjänsteman, men sedan mitten av 1900-talet har sådana ministerutnämningar blivit betydligt mera sällsynta. För Finlands del är det här säkert fråga om en viss mognadsprocess, som även återspeglas i att vi numera har färre riksdagsupplösningar och vanligen regeringar som sitter hela valperioden ut.

Det är således framför allt i demokratiskt styrda och utvecklade europeiska stater som man vill göra skillnad mellan politiker och ämbetsmän – mandariner – i politikens och förvaltningens ledning. Prestigefyllda titlar och maktutövning förekommer på alla nivåer, men just då man vill betona den principiella skillnaden mellan politiker och tjänstemän får man också ett tacksamt ämne för satir och parodiering. Det vet alla som kommer ihåg den brittiska TV-serien Yes, Minister från 1980-talet med Sir Humphrey som manipulativ ämbetsman. Serien fick uppleva ett kort ögonblick av återuppståndelse sommaren 2016, ty vad kunde väl vara ett mera tacksamt tema än den verkliga premiärministerns mångtydiga fras ”Brexit is Brexit”?

För den seriösa forskningen är beslutsfattande i statsförvaltningen ofta en långvarig och komplicerad process, som har blottlagts i mån av möjlighet genom otaliga empiriska undersökningar. En av de banbrytande politologiska teorierna om beslutsfattande framlades år 1962 av författartrion Snyder, Bruck och Sapin (Foreign Policy Decision-Making: An Approach to the Study of International Politics). Många forskare har senare strävat att kartlägga beslutsprocesser, ofta med stöd av schematiska figurer, där olika aktörer i processerna identifieras. Ett utrikespolitiskt ministeriebeslut i vårt land kan till exempel komma till stånd genom en impuls från ministern, som bearbetas i ministeriets eget beredningsmaskineri och kanske undergår flera omgångar av diskussion mellan minister och tjänstemän och eventuellt kräver konsultation med sakkunniga utanför det egna ämbetsverket. När processen har gjort tillräckliga framsteg kommer det avgörande ögonblicket, där ministern som högste beslutsfattare ger sitt godkännande. Beslutet är samtidigt en frukt av det beredningsarbete, som tjänstemännen, ”mandarinerna”, har utfört. Det finns dock ett avgörande ögonblick, där ministern tar det slutliga ansvaret och utövar sin makt muntligt eller genom en underskrift.

Man kan således utan svårighet uppställa en idealmodell, där ledande politiker med ansvar inför parlament och väljare uppställer visioner eller utpekar riktlinjer, vilka skall omsättas i praktisk politik genom det arbete, som utföres av lojala och flitiga tjänstemän. Rollfördelningen kan eventuellt rubbas en smula, då personer i mellanställning, till exempel politiska statssekreterare, placeras in i beslutskedjan. Politikernas egna ambitioner, erfarenheter och kunskaper har också stor betydelse. På nya poster har ministrarna stort behov av stöd från det egna ämbetsmaskineriet, men också erfarna politiker kan förfalla till lättja. Kortvariga inhoppare på utrikesministerposten, som till exempel Veli Merikoski på 1960-talet, kunde säga, att de i stort sett nöjer sig med allt som tjänstemännen serverar dem.

I min bok Turvallisuus on oven avaamista (2005) har jag ett kapitel om relationen mellan minister och tjänstemän i Finlands utrikesförvaltning. Där har jag bland annat påpekat, att ur tjänstemannens synpunkt är det inte önskvärt att samarbeta med en minister, som inte gitter eller hinner läsa sina dokument utan mekaniskt godkänner allt som tjänstemännen serverar. Det är nästan lika illa, om ministern är kitslig och skickar tillbaka det ena utkastet efter det andra, alltid lika missnöjd. Det får gärna kännas som en utmaning att arbeta för en krävande minister, men ömsesidigt förtroende framkallar fruktbar växelverkan mellan dem.

Jaakko Iloniemis bok Maantieteelle emme mahda mitään innehåller på drygt tvåhundra sidor inte mindre än 86 korta kapitel. I seriösa diskussioner brukar Iloniemi ofta uttala sig med korta och träffande repliker, och även i skrift har han här valt ett nästan aforistiskt framställningssätt. Det är i hög grad fråga om små iakttagelser ur Finlands historia, och han är synnerligen sparsam med omdömen om vad som borde ha gjorts bättre eller vad som borde göras nu. Som även boktiteln antyder, är Finlands utrikespolitiska agerande ju starkt betoende av yttre omständigheter. Möjligen kan en viss sympati för den förmodade nyttan av NATO-medlemskap skymta fram i de helt realistiskt skrivna kapitlen om den hypotesen i slutet av boken.

Jaakko Iloniemi är sedan länge pensionär, och han är således en fri människa med full rätt att skriva om vad som helst och framföra åsikter i offentligheten. Också andra pensionärer med en bakgrund på höga poster i statsförvaltningen som till exempel finansministeriets långvariga statssekreterare Raimo Sailas har gärna uppträtt som kolumnist med åsikter. Det är i själva verket ganska naturligt att mandarinen känner en viss frestelse att som skribent ta fram något av de erfarenheter och kunskaper vilka insamlats i ämbetskarriären.

Politikern Erkki Tuomioja har varit en långvarig och kunnig utrikesminister. Dessutom är han en framstående forskare i sin roll som historiker. Efter allt som i det föregående har påpekats rörande den oklara gränsen mellan politikernas och tjänstemännens roller samt rörande svårigheten i att särskilja det efemära och avgörande elementet i beslutsprocessen kan man fråga varför han har ansett det påkallat att i en recension av Iloniemis bok så starkt framhålla skillnaden i politikerns och mandarinens roll. Den frågan kan jag inte besvara, men det kan ju möjligen ha något att göra med en nyansskillnad i uppfattningarna om den eventuella nyttan av NATO-medlemskap. Dessutom framför Tuomioja en del resonemang om kontrasten mellan folkviljan och elitens uppfattningar i samband med Finlands EU-folkomröstning år 1994, där Iloniemi ses som representant för den från folket fjärmade eliten. Detta påminner mycket om sådant som har diskuterats den allra senaste tiden i världspolitiken. Hur som helst, alla kan ändå vara överens om att Iloniemis bok är läsvärd.

KLAUS TÖRNUDD

Jaakko Iloniemi: Maantieteelle emme mahda mitään. Docendo, 2015